《国家综合立体交通网规划纲要》提出,到2035年,高等级航道(三级及以上航道)达到2.5万公里左右。据此,未来15年高等级航道需要新增10617公里。根据测算,内河航道建设的总投资约为1.6万亿元,分摊到未来十多年,每年需投资超过1000亿元,远高于2020年478亿元的航道建设投资额,这意味着内河航道建设的投资强度至少要扩大一倍。

2020年,内河航道建设到位资金中,国家预算资金占比32.3%,部专项资金占比22.2%,二者合计54.5%。政府性资金仍是航道建设和管理养护的主体。2020年港口建设费占全年内河航道建设到位资金的13.5%,停止征收港口建设费使得未来内河航道建设的资金渠道进一步收窄,以交通运输部专项资金撬动其他资金的手段弱化。

1.市场化的融资手段是否可行?

这里拿湘桂运河举例,简单算一算是否有收益。

根据有关研究的测算,湘桂运河东线要建设332公里的航道,总投资为900亿元,运河建成后可以产生的货运量是1200万吨。如果按照运价0.05元/吨公里计算,这段航道每年所能产生的运费为2亿元;如果按照运价0.1元/吨公里计算,这段航道每年所能产生的运费为4亿元。如果其中的20%能够用来缴纳与航道建设相关的税费,也不过区区4000万元-8000万元,与900亿元的总投资相差甚远。由此可见,寄希望于通过航道或者船闸收费的市场化方式获得航道的融资的设想,很可能落空。中国高速公路快速发展的秘密是创新了公路建设的“贷款修路,收费还贷”模式。只不过,这样的模式从长远看也不大奏效,目前越来越大的债务余额是高速公路可持续发展的隐忧。2020年末,全国收费公路债务余额70661.2亿元,比上年末增加9125.9亿元,增长14.8%。其中,银行贷款余额58307.5亿元,其他债务余额12353.7亿元。2020年度,全国收费公路通行费收入4868.2亿元,比上年减少1069.7亿元,下降18.0%;支出总额12346.4亿元,比上年增加1558.7亿元,增长14.4%;通行费收支缺口7478.2亿元,比上年增加2628.4亿元,增长54.2%。

在这样的形势下,一般会想到用土地、产业、旅游等收益来弥补内河航道建设的资金缺口。然而,湘桂运河连接的湖南南部和广西东北部本身就是相对落后地区,运河连通带来的水运吸附效应有限,因此很难让运河沿线的土地增值,因此也就很难让相关产业具备额外的收益能够补贴内河航道建设。山东省内的小清河复航工程,已经投资在经济较为发达的区域,目前仍然面临市场化融资的收益难题。

从以上的测算来看,大水系连通的内河水运工程很难看到市场化融资的可能性,只有从扩大政府性资金入手。

2.政府性资金从哪里来?

政府性资金有几个渠道。港口建设费已经取消,这部分资金已经指望不上了。从理论上来讲,以更大份额的车购税支持内河航道建设符合逻辑。让购买汽车的用户支付一些内河航道建设的资金,相当于推动更多的货物走内河水运,有助于缓解高速公路的拥堵,等同于让汽车用户购买畅通的路权。这方面应该加大支持力度。只不过,由于中国汽车的保有量在2019年已经达到了35.3/百户家庭,再加上道路的拥挤度、共享汽车等因素,使得车购税的盘子不大可能继续增大。由此,传统的部专项资金难以解决巨额的内河航道建设资金缺口。

不过,目前有一个契机,那就是碳税。随着国际减碳进程的逐步推进以及我国“双碳目标”的逐步落实,碳税有可能在各行各业逐步实施。交通运输领域的碳税如果得以实施,所汇集的这部分资金可以用来补贴内河水运发展。不过,需要算一算这个盘子有多大。只有这个盘子足够大,才能够支撑起未来内河航道建设每年上千亿的投资额。毕竟,要提高国家预算资金的额度和比例只会越来越难。国家花钱的地方很多,从财政部的口袋里掏钱历来都是一件极难的事情。只有通过政策的创新找到一条新渠道,才有可能解内河航道建设的燃眉之急。

这里可以以内河航道建设所需要的资金来反推交通运输的碳税税率。如果内河航道建设每年需要的资金总额为1200亿元,车购税能够提供200亿元,国家预算资金能够提供200亿元,市场化能够解决50亿元,则还有750亿元的资金缺口需要通过碳税解决。2019年,中国交通运输领域碳排放总量11亿吨左右,占全国碳排放总量10%左右,其中公路占74%、水运占8%、铁路占8%、航空占10%左右。中国水运的碳排放量为0.88亿吨,要在这样的碳排放量上征收碳税,则单位碳税的税率为852元/吨二氧化碳。内河水运的单位排放量为5克二氧化碳/吨公里,1吨二氧化碳排放对应的水运周转量为20万吨公里,产生的运费收入约为10000元(按照0.05元/吨公里计算)。可以看出,碳税占运费收入的比重为8.5%,这样的比重无论让航运企业还是货主来承担都不会引起太大的反抗。

还有一种可能,在经济和人口不太集聚的地区,用铁路建设来替代水运建设可能更经济。仍拿湘桂运河举例,用铁路连接湖南南部和广西东北部,可能是更好的选择。目前二者的连接已经有建成的铁路,如果按照1.5亿/公里的铁路扩能成本计算,332公里的铁路建设费用为498亿元,远远低于湘桂运河的建设费用。尽管铁路运输的碳排放强度高于水运,但是中国铁路的电气化水平很高,未来利用绿色电力来减少碳排放或达到零排放非常容易,根本不需要更多的技术改造,而内河水运的减碳方向仍然不确定,船舶需要为此支付多大的成本也不确定。

综上所述,《国家综合立体交通网规划纲要》所谋划的“四横四纵两网”的内河航道网体现了新时代水运人的雄心。要实现这样的宏伟目标,市场化的融资渠道虽然不大但仍需坚持,更重要的是创新政府性资金渠道。交通运输碳税符合未来发展趋势,其所提供的资金盘子也能够支撑内河航道建设的投资。因此,尽快让交通运输碳税落地势在必行。同时,要想让市场化融资具备可行性,未来内河航道建设的重点可能不在偏远地区的水系连通工程上,而是在发达地区的水网连通以及航道等级的提升上。

(注:文中的数据不一定精确,但具有参考价值。精确的数据需要大量的工作。)